[FMR]개입, 법의 준수 그리고 책임성

Towards engagement, compliance and accountability
개입, 법의 준수 그리고 책임성

글 : Annyssa Bellal, Gilles Giacca and Stuart Casey‐Maslen
출처 : Forced Migration Review, Issue 37, March 2011, pp.4~6
원본(PDF)

FMR_Issue37_MAR 2011_Towards Engagement, Compliance, and Ac.PDF

UN을 포함한 국제기구들과 지역기구들은 비국가무장조직(ANSA)들이 국제규범을 위반했을 경우 국제적 차원에서 그 책임을 지도록 지속적으로 노력하고 있다.

* 비국가무장조직(ANSA: Armed Non‐state Actors)
국가의 제재를 받지 않는 조직으로 군사적 작전 등을 수행하며 정치적, 종교적 또는 군사적 목적을 가지고 활동한다. 이 기사에서는 개인소유의 군사회사나 범죄집단은 비국가무장조직의 정의에서 제외하였다.

최악의 인권 침혜 사례는 하나 또는 복수의 비국가무장조직들과 정부의 분쟁이나 다른 조직들 간의 분쟁과 같은 국내적 군사분쟁의 상황에서 발생한다. 이런 경우 국제법에 제시된 규율이 비국가무장조직들에게 어떠한 영향력을 갖고 어느 정도의 영향력을 갖는지에 대한 논란의 여지가 크다. 국제인도법(international humanitarian law)이 비국가무장조직들에게 일정한 의무를 부여하는데 영향력이 있다는 것은 대부분 인정하나 다른 국제법, 특히 국제인권법(human rights law)의 적용 여부에 대해서는 논란의 여지가 크다.
자발적 혹은 강제적 이주는 국제인도법과 기본적 인권에 대한 침해의 결과로 인해 생기는 현상이다. 비국가무장조직들이 저지르는 행위에 해당되는 성폭력(gender-based violence), 실종(enforced disappearances), 즉결처형(summary executions), 고문, 살해위협, 국제법에 의해 군사목표물이 아니라고 명시된 모든 지역, 건물, 사회기반시설 등 민간인과 민간시설에 대한 무차별적 공격, 강제적 징병(특히 소년병) 그리고 강제 노동 등은 직접적으로든 간접적으로든 자발적 혹은 강제적 이주를 유발시킨다. 이 외에도 비국가무장조직들은 구호물품이나 지원서비스의 차단을 포함해 인도주의 활동가들을 향한 고의적 공격과 같은 과격한 활동을 함으로써 식량, 보건 서비스, 교육 등의 접근기회 또한 방해하기도 한다.

법 체계

국제인도법의 기준에서 무력분쟁의 참여자로 여겨지는 조직화된 비국가무장조직들은 국제인도법에 의해 통제된다. 통제법안에는 국내적(비국제적) 군사충돌을 직접적으로 제지하는 “제네바 협약” 제3조(Common Article 3)과 “1977년 추가의정서 II(1977 Additional Protocol II)”가 포함된다. 강제적 이주는 일반적으로 국제인도법에 의해 금지되어 있다. 특히, “1998년 국내실향민관련 지도지침서 (1998 Guiding Principles on Internal Displacement)”에는 국제인도법에 기준하여 국가와 비국가무장조직 모두 준수 해야 하는 규범들을 제시한다. 또한 최근 적용된 아프리카 연합(Africa Union)의 아프리카 내의 “국내실향민 보호와 지원 관련 협약 (African Union Convention for the Protection an Assistance of Internally Displaced Persons in Africa)”에는 직접적으로 비국가무장조직의 활동내용이 명시되어 있다.
이러한 법 준수의 의무가 존재함에도 불구하고 여전히 비국가무장조직들로부터 국제규범의 준수와 이행을 보장 받는 것에는 많은 어려움이 있다. 여기에는 다양한 이유가 존재한다. 민간인에 대한 공격을 비롯해 국제법 위반으로 이어지는 행위 유발하는 내전 상황에서의 전장의 특성을 비롯한 전략적 논쟁, 해당 규범에 대한 지식부족, 그리고 이러한 규범들에 대한 “주인의식(ownership)”의 부족 등이 있다. 여기에서 “주인의식” 이란 법에 대한 무력분쟁 참여자들의 능력과 의지를 가리키며, 군사충돌 중 민간인 보호규범 및 다른 인도주의적 규범의 규정과 수행에 대해 총체적으로 책임을 질 수 있는 능력을 말한다.
하지만 실제로 비국가무장조직은 정식으로 국제법인격을 갖춘 국가나 독립체 아니기 때문에 국제조약을 비준할 수 있는 자격이 없으며 일반적으로 조약을 입안하는 단체의 일원으로 참가할 수도 없다. 그러므로 비국가무장조직들은 자신의 의견이 반영되지도 않고, 그들이 지킬 약속도 하지 않은 법에 얽매여 있을 이유가 없다고 주장할 수 있으며 실제로 그렇게 주장하는 경우도 있다. 이런 상황에도 불구하고 더 많은 비국가무장조직들이 국제법과 인도주의법률을 준수하도록 영향력을 끼칠 수 있는 방안들은 있을 것이다.

법준수를 위한 인센티브

군사/정치적 목적으로 활동하는 비국가무장조직들이라고 해서 무조건적으로 국제규범의 준수에 무관심한 것만은 아니다. 비국가무장조직이 국제 규범을 준수함으로 인해 발생하는 긍정적 인센티브로 조직 내부에서 가장 자주 언급되는 것은 대중의 지지, 즉 ‘대중의 마음과 생각을 획득’하는 것, 단체의 대내외적 이미지, 조직의 내부 규범, 상호성(reciprocity), 국내외적으로 긍정적인 단체의 이미지를 만들어야 할 바람 혹은 필요성, 그리고 관련 주민들과의 혈연관계 등이다. 즉, 군사, 정치, 법 그리고 인도적 이유로 비국가무장조직들이 스스로 국제규범을 따라야 한다고 생각하는 것이다.
군사적 관점에서 국제법준수에 따르는 인센티브로 작용하는 것은 상호성과 전략적인 이유다. 어느 한 단체의 규범준수는 상대 단체의 규범준수를 장려하는 한편, 어느 한 단체의 법 위반과 남용은 상대 단체로부터 같은 반응을 불러 일으킬 수 있다. 또한 단체의 규범준수는 최종적으로 시민의 지지로 이어지기도 한다. 이것은 전략적 관점에서 본다면, 비국가무장조직들이 민간인들이 밀집해 있는 곳 보다 군사목표물만을 공격한다면 그들의 최종 군사 목적을 이루는데 도움이 된다는 것을 의미한다. 즉, 비국가무장조직들은 어떠한 전투 방식이나 전술이 오히려 역효과를 내거나 많은 인명피해로 이어질 경우, 이것이 결국 대중적 지지의 저하로 이어진다는 것을 깨닫게 될 것이다.
정치적 관점에서 국제법준수에 따르는 인센티브로 작용하는 것은 합법적으로 인정받고자 하는 비국가무장조직의 강한 의지와 이를 위한 그들 노력에 달려 있다. 본 연구 인터뷰에 응한 몇몇 조직원에 의하면, 비국가무장조직들의 국제법준수를 도모하기 위한 주요 요인이 (공식적 정치조직으로까지 인정받는 것은 불가능할지라도) 국제인도주의법에 근거한 ‘분쟁의 일원’이라는 명목 하의 조직적 무장단체로 인정받는 것이라고 언급했다. 또한 비국가무장조직이 대변해서 싸우는 ‘지지층’으로부터의 인적, 질적, 재정적 지지가 반드시 필요하다고 말했다. 어떤 비국가무장조직들의 목적은 현정부의 타도 또는 미래의 행정부를 형성하는 일이다. 다른 비국가무장조직들은 그들이 적대하는 정부보다는 국제규범을 더욱 모범적으로 이행하는 단체로 인식되어지기를 원한다. 또 다른 비국가무장조직들에게 강한 인센티브로 작용하는 주장으로는 군사적 충돌 시 국제규범의 적절한 적용이 평화를 촉진하며 유지시키는데 도움이 된다는 주장이다.
법적 관점에서 국제법준수에 따르는 인센티브로 작용하는 요소로는 금수조치, 여행금지 그리고 자산동결등과 같은 국제형사제재나 강압적 조치의 회피이다. 국제범죄 고발에 대한 두려움은 특정 비국가무장조직들에게 영향을 주며, 특히 단체 내 고위층은 지휘책임원칙(Principle of Command Responsibility)은 비국가무장조직내 고위층에 많은 영향을 많이 끼친다. 가령 전술적 또는 전략적 목적으로 강제이주를 강행하는 것은 전쟁범죄 또는 인권범죄로 간주 될 수 있으며 그것을 행하는 조직원 개인이 범죄자가 되는 규범은 비국가무장조직의 고위층에 영향을 줄 수 있을 것이다. 그러므로 효과적인 명령, 통제방식은 비국가무장조직내 고위층 간부들의 사리사욕과도 관계가 있음을 알 수 있다. 실제로 인터뷰에 응한 한 비국가무장조직 지휘관은 어떻게 자신의 조직이 국제적 규범의 범위 내에서 조직의 규율이 시행되도록 유지했는지에 대해서 설명하기도 했다. 그는 나중에 자신의 전쟁 중 범죄혐의에 대한 옹호를 위해 이러한 기록들을 이용했다고 한다.

마지막으로 인간존엄성 차원에서 국제법준수에 따르는 인센티브로 작용하는 것은 비국가무장조직들의 인권을 존중하고자 하는 근본적인 욕구와 연관성이 있다. 이러한 비국가무장조직의 열의는 과소평가 되어서는 안되며 또한 국제적 책무를 넘어서 민간인들의 보호를 위한 비국가무장조직의 참여를 유도하는 노력들은 오히려 엄격한 국제법보다 더욱 효율적인 시민보호의 기회가 될 수도 있다. 이런 기본 국제법 준수가 이뤄진다면 인권단체들은 비국가무장조직들이 갖고 있는 목적들- 즉, 재통합 정책 또는 군대와 밀접히 연관되어 있는 아이들에게 안전을 보장하기 위한 교육을 제공하는 등- 에 대한 해결책을 찾는데 도움을 줄 수도 있을 것이다.

효율적 조율을 위한 좋은 관계

군사적 충돌 상황에서 민간인 보호의 목적을 갖고 비국가무장조직과 지속적으로 조율을 해온 국제사회의 노력을 통해 수년간의 경험들이 축적되어 왔다. 아래 제시된 사항들은 이제까지의 경험에 바탕으로 한 주요 교훈들이며, 추후 국제규범과 비국가무장조직의 국제규범준수를 향상시키기 위한 다른 기회를 제공할 수도 있다.
일반적으로 국제사회가 가장 먼저 해야 할 사항은 비국가무장조직들과의 직접적인 관계를 통해 국제규범의 준수를 장려하는 것이다. 이러한 비국가무장조직 단체들도 국제인도법에 근거한 분쟁의 당사자로 인식 되어져야 하며 특히 ‘테러리스트’라는 호칭은 인도주의적 법률을 장려하는데 방해가 됨으로 피해야 한다. 과거에 전투원이었던 사람의 진술에 따르면 ‘테러리스트’라는 꼬리표가 달리는 순간부터 사회에게 “거절“ 당하며 이후로는 “잃을 게 없다“는 이유로 극한 행위까지 저지른다는 것이다. 명확하게 강조되어야 할 점은 비국가무장조직들과의 협력은 그들의 정치적 지위나 교전 상대로서의 지위를 인정하는 것이 아님은 물론 국제법에 근거하여 비국가무장조직들의 지위에 영향을 주는 것도 아니라는 점이다.(물론, 일부 여론, 특히 몇몇 정부는 교류자체로 인해 ‘테러리스트’나 ‘범죄’단체들 스스로 합법화 인식을 수여할 수 있다는 두려움을 갖는다.) 비국가무장조직들과의 조율을 위한 대화에 있어서 중요한 점은 그들에게 국제규범준수가 단체를 위해서도 이익이 된다는 점을 그들에게 보여주는 것이다. 이러한 조율 과정에서 중요한 점은 문화적으로 적절한 언어와 방법을 사용하는 것이다.
국제규범 준수를 높이기 위해 두 번째로 중요한 점은 관련 있는 비국가무장조직들이 국제법에 근거한 국제규범과 그들의 의무를 정확하게 인지하고 있는가라는 것이다. 몇몇 케이스에 따르면 어떤 단체들은 아동고용의 금지와 해당규범의 위반에 따르는 개인 법적 책임에 대한 사실조차 모르고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 비국가무장조직의 멤버들에게 국제법에 따른 국제규범들에 대한 정보를 전파하는 일이 중요하며 또한 전파가 되면 비국가무장조직들 내부적으로 정보를 교환하는 일이 가능하게 된다. 비국가무장조직들의 이러한 의무와 일들에 대한 인식이 확실해지면 그 다음 단계로는 실제로 단체 내에서 그런 규범들이 반영되도록 노력해야 한다. 가령 국제규범을 단체에 맞게 ‘해석’하는 등의 노력이 필요하다. 이처럼 비국가무장조직들은 행당 되는 규범과 관련된 행동수칙을 채택하고 잘 준수할 수 있도록 장려되어야 한다. 이러한 조율의 성공을 위해서 외부적 기술지원도 필요하겠지만 가장 중요한 것은 비국가무장조직 당사자들이 효율적인 국제규범을 채택하고 보급하고 실행하는 것이다.
통상적으로 비국가무장조직과의 협동은 내부고위층과 이뤄져야 효과적이지만, 때때로 영향력이 있는 외부 개인과의 협동이 필요하기도 하다. 내부 고위층과의 협동은 비국가무장조직의 국제규범 준수가 실질적으로 잘 이루어 지도록 확인 할 수 있는 가장 좋은 방법이다. 하지만 비국가무장조직이 분업화되어 있고 그로 인해 세력이 나눠지면 규범준수의 강화가 실질적으로 힘들어질 수 잇다. 이런 경우에는 前비국가무장조직  활동가가 협동을 위해 중요한 역할을 수행할 수도 있다. 실제로 이전에 북부 아일랜드지역에서 활동했던 불법무장단체들은 무장 폭력과 관련된 도전과 결과를 잘 이해하고 있기에, 비국가무장조직과의 협동에 있어서 신뢰할 만한 교섭담당자의 역할을 수행한다. 또 다른 중요한 점은 지지자들과 외국 후원자들이 비국가무장조직의 국제법준수를 보장하기 위해 도움을 줄 수 있는가의 여부를 고려해야 한다.
마지막으로, 국제기구들과 NGO 들의 경험에 따르면, 비국가무장조직들의 국제법 준수를 장려하기 위해서는 모니터링이 절대적으로 중요한 요소라는 점이다. 모니터링을 통해 어떤 부분에서 노력이 더 필요한지 그리고 어떤 부분에서 적절한 합의와 선언에 기초한 실행을 더 촉진시켜야 하는지가 분명해 질 수 있다.
결론적으로, 국제규범의 시행을 위해서는 전통적인 국가중심적 접근방식에서 벗어나 비국가무장조직들과 국제법 사이의 직접적인 조율을 시도하는 방식이 필요하다. 국제규범준수를 장려하기 위한 비국가무장조직들과의 직접적인 접촉은 현대사회에서 군사 충돌로 인한 민간인들의 고통을 완화시키는데 많은 기여를 할 수 있기 때문이다.

 

글쓴이
Annyssa Bellal (Annyssa.Bellal@graduateinstitute.ch),
Stuart Casey‐Maslen (stuart.Maslen@graduateinstitute.ch)
Gilles Giacca (Gilles.Giacca@graduateinstitute.ch)
     * 이들은 Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights (http://www.adh‐geneva.ch) 의 연구원들이다.
     * 이 연구는 2009년부터 스위스 외무성과의 협동작업으로 진행되었으며 2010년 제네바에서 연구결과에 대한 워크샵이 진행되었다.
     참조: http://www.adh‐geneva.ch/policy‐studies/ongoing/armed‐non‐state‐actors‐and‐protection‐of‐civilians

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번역 : 강효정 (난민인권센터 자원봉사자)
감수 : 정하영(난민인권센터 인턴), 최원근(난민인권센터 사업팀장)
* 문의 : 난민인권센터 (refucenter@gmail.com, 02-712-0620)